高校经济效益审计目标与模式刍议

发布者:系统管理员发布时间:2008-03-13浏览次数:4

 
高校经济效益审计目标与模式刍议
                                                                                  作者:王冠英    来源:安阳师院网
 [摘 要]:“评建”已经成为全国普通高等学校的热点话题,并被社会所关注。从去年开始,教育部在评估中心网站上,向社会每年公布一次高等学校教学基本状态数据,同时公布迎评高校的自评报告、专家组进校考察评估意见、学校最终评估结论。从国家宏观管理、指导和高校建立健全教育教学质量保证长效机制的层面上看,开展对高校经济效益审计将呼之欲出。
[关键词]:经济效益  审计目标  模式  内部审计
经济效益审计作为现代审计的主流内容,不仅进入了中国审计人的视野,而且很多高校的决策者、管理者和专家学者已着手开展理论探讨与实践。与传统财务决算审计不同的是,高校经济效益审计作为一种对受托经济责任更深层次的考核形式,其审计目标与发挥作用的机理都具有全新的改变。探索适合高校经济效益审计的目标与模式是我们面临的一个重要课题。
一、高校经济效益审计的外部环境与内部条件
自阿瑟·肯特1948年在美国《内部审计师》杂志发表《经营审计》至今已有50多年,但在发达市场经济国家开展经济效益审计有几个重要的前提条件:一是基于相对完整的政府预算管理体系下的财务审计相当成熟,财务审计已经实现了规范化和制度化。二是法律制度相对完备,合规性审计已不再是审计的主要目标。三是公司治理丑闻令包括营利性、非营利性和政府机关在内的所有机构,都在强调向更加有责任、更加透明方面转变。四是高级管理层、董事会、内部审计师和外部审计师被视为构建有效治理的四大基石。
高校经济效益审计是在社会主义市场经济条件下,基于转型经济和特定的政治、经济制度、高校管理水平而开展的。开展高校经济效益审计目前所处的环境具有以下几个方面的特征。一是公有制为主体的经济特征。决定了内审机构的任务繁多,目前尚不能对所有纳入监督范围的项目进行全面审计。二是国家公共财政制度尚未完全建立。国家对高校投入不足,在高校连续扩招几年后,负债已成为解决高校目前资金周转的现实处境。三是高等教育产品是一种介于公共产品和私人产品之间的准公共产品,一方面具有私人产品的属性,如排他性和竞争性;另一方面又具有公共产品的属性,具有较强的外部特征。高等教育服务可以形成人力资本,提高人力资本价值,从而提升生产能力创造社会价值。四是内审机构在单位主要负责人领导下开展工作,内审机构的工作目标与重点要服务于高校工作的总体目标。五是内部审计发挥作用的途径是出具审计报告。
目前,开展高校经济效益审计面临着如下几个方面的问题:一是高校管理体制虽然进行了一定的改革,但高校内部适应市场竞争的运行机制并没有真正建立,仍存在许多与市场经济不适应之处,如自成体系、封闭办学的供应性办学模式与市场经济开放性的矛盾;行政化固定性管理体制与市场经济自由化灵活性的矛盾;决策的主观化、行政化与市场经济的法制化、平等竞争、效益原则的矛盾等。其核心问题是封闭的办学机制与市场相脱离,造成投入不足与资源浪费并存,学生入学难与混学易并存,从根本上影响了高等教育的质量与发展。二是由于我国教育投资的主体是政府,学校作为非盈利的事业单位,多年来的教育投资管理体制使得高校无需计算教育成本。至今在高校财务核算体系中也没有设置教育成本核算等相关会计科目,上报的财务报表中也没有相关指标要求,高校教育成本和学生个人教育成本至今仍然是个空白。三是财务审计还没有实现对所有项目审计,只是有选择地对部分项目进行审计。四是财务审计还没有实现对财务报表发表意见,主要还是针对有关制度法规的遵守性情况进行检查,并就审计发现的问题提出处理意见。五是在经济生活中违法乱纪行为还存在。六是由于高校会计制度还不完善,加之相关的财务报表未过审计,会计资料的真实性还没有得到保证。经济效益审计赖以评价的基础可靠性不够。七是高校管理水平还有待提高,与经济效益相关的责任制还没有建立,在一定程度上影响了对其经济责任的考核与评价。
上述状况是确定高校经济效益审计模式的基点,只有从这一现状出发,才能使高校经济效益审计模式符合转型经济中高校的实际,去真正发挥其应有的作用。
二、高校经济效益审计模式的要素与特征
研究高校经济效益经济模式,要对构成这一模式的相关要素进行分析,并作出相应的选择与决策。
(一)高校经济效益审计的目标。审计目标是一个审计项目的出发点和归宿点,它直接影响着审计的范围、内容、所需证据类型、审计方法与技术手段,以及审计结论的发表方式和最终的处理结果。
国家根据新时期形势发展的需要,提出了建设创新型国家的宏伟目标,要实现这一目标,需要培养数以千万计的专门人才和一批拔尖创新人才。为创新型国家培养人才是高校的根本任务与目标,同时,这也是高校经济效益审计的目标所在。创新是对高校的内在要求,提高高等教育质量是全国人民交给我们的一项神圣使命。
高校经济效益审计目标的定位,主要源于以下两个因素,一是经济发展和政府职能转变,要求政府和其它公共部门提高公共资金使用的经济性、效率和效果性,加强对政府活动有效性的监督将成为核心关注点。二是转型经济中高校加强内部管理的迫切需要。
首先,在当前的转型经济中,基于财政政策的灵活性和调控手段的多样性,提出了公共选择意志法制化、程序化和制度化的要求,提出了强化公共资源管理过程的控制与约束的要求,提出了管理结果的经济性、效率性和效果性的审计监督要求,以有效地消除政策制定与实施过程中官僚主义因素。随着政府职能的转变,高校教学工作的长效管理与约束机制的完善,对高校党政领导干部任期经济责任审计,也将向能够激发领导决策者个人积极性的效益审计方向发展。
其次,在教育投资主体多元化,受教育主体多样化,毕业生就业市场化的今天,高校相关信息的不详尽、不披露、不透明已在很大程度上影响了社会资源(如生源、资金等)的合理流向。对学校外部来说,不能与社会之间进行直接有效的信息沟通,政府资金的投入很难真正起到扶优抑劣的导向激励作用。受教育者个人、家庭(或教育消费者)对高校排队选择又显得盲目与无奈,有所费后却担心有何值。就高校本身来说,办学效益达到什么样的水平,与同类院校相比处在什么位置,各因素影响的程度又是如何,因校与校之间信息不畅,高校本身的信息欠详尽,高校管理者和教工难以经常针对评价的内容及结果进行深刻的反思,使总结经验、分析问题、制定措施、科学决策与民主决策缺少依据。
(二)高校经济效益审计项目的选择。选择高校经济效益审计项目通常考虑的因素是:项目性质的重要性,立法机关或政府的关注程度,项目使用资金的多少,管理风险,预期价值,社会关注程度,可审性等,如:年教育资源利用率、教育投资有效率、教育投资的年收益率;人力资源利用率、物力资源利用率、财力资源利用率;科研成果获省、部级以上奖励、体质健康标准合格率;第一志愿录取率、报到率、应届毕业生年底就业率。
(三)与已有审计的结合。高校开展经济效益审计应考虑与已有的审计进行结合,而不应重复实施两次审计。
(四)评价标准的使用。评价标准有两大类:一类是规范性标准,如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准;另一类是用来衡量经济效益的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。
(五)审计成果的体现与发挥作用的途径。高校经济效益审计成果的主要体现形式是审计报告。这需要对审计报告的内容、对象和后续审计进行制度安排。首先从报告内容看,要明确地提出被审计项目存在的经济效益低下问题,并分析出原因,提出措施。既可以是口头报告,也可以是中期报告,或是最终报告。其次从报告的对象看,应区分效益低下的环节,分别就具体问题向不同部门分别报告,以便于采取措施,及时调整,切实改进。
三、高校经济效益审计模式的构建与举措
通过以上分析可知,高校开展经济效益审计有其独特的外部环境与内部条件,而要构建高校经济效益审计的模式,全面开展经济效益审计,还需要在以下几个方面采取措施:
(一)内审机构的授权必须明确。目前开展高校经济效益审计,虽然有审计法、审计署4号令和教育部第17号令为依据,但是现有的规定还不够具体和明确,审计法只是提出了对有关“财政收支或财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。”但在审计法中并没有明确规定可以开展经济效益审计。而在审计实践中,有的高校对于接受相关经济效益审计的指标存在着不同的理解。在这种形势下开展高校经济效益审计就有许多障碍。所以当前在国家强制性规范中应进一步明确内部审计机构开展经济效益审计的权限,并对这一工作的开展进行法律规范。
(二)改进内部审计机构的计划管理。科学地将高校经济效益审计与现有审计业务种类进行结合,将经济效益审计作为内审机构的一项重要职责,就需要内审机构科学合理的安排财务审计与经济效益审计的工作量,并注意在项目安排上对两类项目进行协调,不对一个部门或项目同时安排两种类型的审计,利用有限的审计资源,充分发挥两类不同审计的作用。
(三)积极推进高校财务管理体制和高校会计制度的完善。根据会计的全面性和会计主体一致性原则,高校只能有一套会计制度,但由于我国高校长期以来是基建自成体系,拨款有自己的特有来源,投资使用一套专门的制度和办法,基建资金在高校财务体系以外循环,基建财务成为和事业财务并行的两套财务制度。高校作为一个独立的理财主体,出现两套财务制度,不仅不能完整准确地反映其资产、负债与财务状况,并且对高校教育成本核算也带来了困难。
(四)积极促进高校管理水平的提高。高校经济效益审计归根到底还是对高校经济责任履行情况的监督。而监督的一个重要条件是高校应有一个事先确定的责任目标,要有一个明确的工作目标,需要高校管理水平发展到一定程度后才能实现。教育部自2006年开始对高校实施五年一轮回的教学质量评估,这必将加快推进高校管理体制等一系列改革,增强高校自主办学、自我发展、自我约束的自觉性,增进社会对高等学校的了解和监督,这为开展高校经济效益审计也将创造更为有利的条件。评估的本质是价值判断,内部审计的本质是增值保障,在评建过程中,内审机构也应通过自己的工作积极推动高校管理水平的提高,如通过经济效益审计揭示高校在预算管理、投资项目管理、专项资金使用管理中存在的共性问题,促进其完善制度。通过专项审计调查对高校教学活动进行评估,评价高校决策的科学性,揭露学校管理中存在的问题,促进学校改善管理。通过对教学项目“投入产出”的审计,为高校确定相关单位的责任目标夯实基础,促进相关单位责任制的建立。通过高校经济效益审计和对每年一度的教学基本数据真实性审计,优化教书育人环境,遏制教学、成绩、学习、学术、人数造假行为的发生,健全学校内部控制制度,促进高校建立教育教学质量保证长效机制,确保高等学校的教学工作更加规范,质量更高,更富活力,更具竞争力,从而实现高校办学规模、质量、结构、效益的协调发展,提高高校的办学效益和社会效益。
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