效益审计是各国审计机关的主要职责

发布者:系统管理员发布时间:2008-03-18浏览次数:2

效益审计是各国审计机关的主要职责

来源:广东审计厅网站

开栏的话:

审计署在2003至2007年审计工作发展规划中提出:积极开展效益审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益;实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重,逐年加大效益审计分量,争取到2007年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。

  效益审计作为审计机关的主要职责之一,具有促进提高财政资金管理水平和使用效益,维护国有资产安全的重要作用。

  近几年来,效益审计在国家审计项目中的比重逐年加大,今年,在审计署统一组织的22个项目中,效益审计项目就有14个,效益审计在减少损失浪费、提高管理水平、服务宏观调控上正起到日益重要的作用。各级审计机关都在积极探索与积累效益审计的方法和经验。为配合审计机关的工作,本报从本期起,开辟《效益审计谈》专栏,陆续发表有关专家对效益审计的研究文章,以期开阔思路,共同提高。

  效益审计也称绩效审计(performanceau鄄dit)。它是审计机关对组织利用资源的经济性、效率性和效果性所进行的评价。效益审计的兴起有其深刻的社会背景。20世纪40年代,凯恩斯主义的兴起使政府职能迅速扩张,公共支出急剧增加。自20世纪70至80年代起,西方各国面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大,竞相实行了以“新公共管理运动”为价值取向的政府改革运动。这场行政改革无一例外地引入了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量提高的绩效管理机制。在这一背景下,审计机关必须改进自身的审计工作,关注政府绩效问题,尝试制定计量政府绩效的依据,探讨关于经济性、效率性和效果性的系列指标。随着审计机关的不断尝试,效益审计理论不断完善,方法不断改进。随后,各国逐步将效益审计纳入法律、法规规定予以规范,使效益审计成为了审计机关的法定职责。如1973年瑞典《国家审计局法》,1977年加拿大《审计长法》,1977年新西兰《公共财政法》,1979年澳大利亚《审计法》,1983年英国《国家审计法》等都相继将效益审计明确为审计机关的职责。效益审计在提高政府绩效上的作用得到了国际社会的认可。1977年,最高审计机关国际组织第九届国际大会通过的《利马宣言--审计规则指导原则》中指出,“除了重要性和意义都不容置疑的财务审计之外,还有另一类型的审计,即对政府工作的绩效、效果、经济性和效率进行的审计”。1986年最高审计机关国际组织第十二届国际大会上通过的《关于效益审计、国有企业审计和审计质量的总声明》,首次给效益审计下了明确的定义,并对效益审计的目标和范围、审计对象选择、审计计划、资料收集与分析技术、报告程序等方面作了说明。最高审计机关国际组织的这两份文件对效益审计在世界各国的发展起到了积极的推动作用。

  由于经济社会发展的不平衡性,效益审计的发展也不平衡。目前,世界各国审计法律对效益审计的规定分为以下几类:一是单独条款明确提出“效益审计”概念,并规定效益审计的有关内容。如2001年《新西兰公共审计法案》第16条在明确提出“效益审计”概念的基础上,明确了审计长在效益审计中,可以在任何时候审查除新西兰储备银行或任何经注册的银行以外的,公共机构工作的效益性和效果性。二是将财务审计和效益审计的概念及相关内容在同一法律条款中规定。如1997年《葡萄牙审计法院法》规定:审计法院对公共资金的收支进行合法和合规审计,对财务管理进行效益审计,追究违反财经法规的责任;无论何种性质的法人,只要有公共资金的投资或无论以何种形式受益于公共资产,都要受到审计法院的合规、合法和公共资产的使用的效益审计。三是在审计法律条款中不提出“财务审计”和“效益计”的概念,只是对其内涵进行规定。这一类又可分为两种情况。第一种情况是将财务审计和效益审计的内涵分不同条款进行规定,如1983年《英国国家审计法》第6条规定,主计审计长可以对本条规定的任何政府部门、管理机构和其他团体使用其所具有的资源履行职责时的经济性、效率性和效果性进行检查。第二种情况是将财务审计和效益审计的内涵在同一条款中同时规定,如《日本会计检查院审计法》第20条第3款规定,会计检查院应从真实、合法、经济、效率、效果和其他审计需要的角度进行审计。我国审计法属于这一类型,明确了真实、合法、效益的审计目标,将效益审计关于经济、效率、效果的目标内涵统一称为效益。

  以法律法规的形式明确规定效益审计是各国审计机关开展效益审计的基础,制定效益审计准则、指南,是审计机关开展效益审计的保证。在美国,政府责任署2004年第四次修订完成的《政府审计准则》对效益审计的概念、目标、范围等进行了规定。该准则中明确了审计计划,督导员工,获取充分可靠和相关的证据,编制审计记录等问题。2003年英国国家审计署在1997年效益审计手册基础上发布了新版手册。新手册除前言外,包括什么是效益审计、如何成功实施效益审计、如何进行效益审计质量控制--质量环节三大部分,还包括效益审计原则、风险管理、问题解析和碰头会、绘制结构关系图、审计报告草案的印制五个附录。2000年起,澳大利亚审计署开始编制活页式《效益审计手册》,用以指导效益审计工作。目前,该署已经初步建立了由一系列法规文件和准则指南组成的效益审计规范体系,包括《审计标准》、《效益审计手册》、《审计惯例说明》和《效益审计业务指南》。在审计法律的不断完善中,加拿大审计署也非常注重建立与完善效益审计相关的准则、制度。《审计长法》颁布后不久加拿大审计署即制定了《综合审计准则》,并形成《综合审计手册》。1999年加拿大审计署又以《衡工量值审计手册》取代《综合审计手册》,并在2002年对其进行了重大修改。2004年,根据效益审计的发展,加拿大审计署又将《衡工量值审计手册》更名为《效益审计手册》,并再次进行了修改、完善。该手册明确了效益审计的定义、效益审计和责任性的关系、审计计划、审计测试、审计报告、审计跟踪准则、人员管理、效益审计质量控制框架的完善、效益审计质量控制框架等诸多内容。

  各国效益审计准则、指南的制定,推动了国际和区域性审计组织效益审计准则、指南的制定。1998年世界审计组织即开始在其审计准则的基础上,着手制定效益审计指南。编制工作历时6年,先后经过2000年伦敦会议、2002年里斯本会议和斯德哥尔摩会议及2003年布拉迪斯拉发会议的讨论和审定,几经修改、完善,于2004年7月最终完成。该指南对效益审计的原理、前提条件、程序和技术方法等都作出了详细的阐述,基本反映了目前效益审计的最佳实务,尽管不可能完全适用于所有国家最高审计机关的实际情况,但仍然具有重要的借鉴意义。世界审计组织审计准则欧洲执行指南是应欧盟最高审计机关首脑“联系委员会”的要求,由委员会的特别工作小组负责制定的。整套指南由15个单独的指南组成,按照类别分为5组,效益审计指南是其中之一。该指南共有6个部分,规定的内容包括对世界审计组织审计准则相关内容的引用,效益审计的权限,经济性、效率性、效果性等基本概念和定义,财务审计和效益审计的异同,效益审计的计划,效益审计方法,效益审计报告的内容等。2002年10月,亚洲审计组织理事会批准通过了《效益审计指南》,该指南各章节是按照效益审计过程的各个重要阶段依次编写的,共分为8个部分。该指南根据世界审计组织审计准则阐述了效益审计的定义、范围、权限、目标、过程和一般原则,明确了战略计划,效益审计的启动,效益审计的实施,证据和工作底稿,报告,后续程序,审计管理中的部分重要事项等内容。

——中国审计报